Autora: Lucía Casado
Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat
Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental
de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 2977/2011
Temas Clave: Clasificación del Suelo; Suelo no Urbanizable; Urbanismo; Red Natura 2000; Medio Ambiente
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de
casación promovido por un particular contra la Sentencia dictada por la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia en fecha de 8 de marzo de 2007 sobre
clasificación de suelo rústico, siendo parte recurrida el Ayuntamiento
de Carballo. En dicha Sentencia el Tribunal Superior de Justicia de
Galicia desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por
dos particulares contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de
Carballo, adoptado en su sesión de 20 de mayo de 2003, por el que fue
definitivamente aprobado el Plan General de Ordenación Municipal de
Carballo, que clasificaba los terrenos propiedad de los actores como
suelo rústico de protección especial de espacios naturales.
La cuestión central en que se centra el
Tribunal Supremo para resolver este litigio es la del carácter reglado
de la clasificación del suelo urbano y rústico. El Tribunal sostiene el
carácter reglado de la clasificación del suelo rústico cuando deba ser
objeto de especial protección, de forma que, cuando los terrenos poseen
valores merecedores de una especial protección según la legislación
sectorial o el propio planeamiento urbanístico, su clasificación como
suelo rústico constituye una potestad de carácter reglado. Éste es el
caso de los terrenos litigiosos, incluidos en la Red Natura 2000,
circunstancia que impone su protección y su preservación del proceso de
desarrollo urbano. Por ello, desestima el recurso de casación y confirma
la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, condenando a
la parte recurrente en las costas del recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“El carácter reglado en la clasificación
del suelo, que el recurrente invoca respecto del suelo urbano y el
suelo rústico son, precisamente, las razones que llevan a la Sala de
instancia a desestimar el recurso y, con ello, a confirmar la
clasificación y calificación de los terrenos acordada por el Acuerdo
impugnado.
La clasificación del suelo rústico, de
conformidad con la jurisprudencia consolidada de esta Sala, cuenta con
el carácter de reglado cuando la clasificación del suelo rústico debe
ser objeto de especial protección, de forma que, cuando los terrenos
reúnen los valores merecedores de una especial protección, según la
legislación sectorial o el propio planeamiento urbanístico, su
clasificación como suelo rústico o no urbanizable, así como su
protección y con ello su preservación del proceso de desarrollo urbano,
deja de ser potestad discrecional, siendo –pues– de carácter reglado.
El caso más claro, aunque no el único,
es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección,
conforme a lo previsto en el artículo 9.1 de la LRSV de 1998. A este
supuesto se refieren las SSTS de esta Sala de 3 de julio de 2009
(Recurso de casación 909/2005) y 7 de junio de 2010 (Recurso de casación
3953/06). De la primera de ellas reproducimos las siguientes
consideraciones:
“(…) Esta clasificación establecida
en el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen
del Suelo y Valoraciones aplicable al caso y al margen de su
modificación (como antes lo hicieron los artículos 80 b/ de la Ley del
Suelo de 1976, 24 b/ del Reglamento de Planeamiento, 12 de la Ley del
Suelo de 1992 ) viene reservada para aquellos terrenos en los que
concurren una serie de valores a proteger tales como, por lo que hace a
este caso, los paisajísticos, u otros como los históricos,
arqueológicos, científicos, ambientales o culturales. De manera que esta
decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (…) como
suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada,
impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el
precepto citado, pues en el mismo se dispone que “tendrán la condición
de suelo no urbanizable (…) los terrenos en que concurra alguna de las
siguientes circunstancias”. El planificador al tiempo de clasificar el
suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona
como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o
común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los
valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado
como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora
examinado.
En este sentido esta Sala ha
declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no
pueden interpretarse <> ( STS de 27 de febrero
de 2007 recaída en el recurso de casación nº 3865/2003 en la que aparece
subrayado el texto que hemos trascrito).
Estos mismos razonamientos aparecen
reiterados, entre otras, en nuestra STS de 12 de febrero de 2010
(Recurso de casación 365/06), en la que se recuerda, además, que el
mencionado artículo 9.1ª tiene el carácter de norma básica
según la Disposición Final Única de la propia LRSV, y en la ulterior
sentencia de 14 de mayo de 2010 (Recurso de casación 2098/06). Por
tanto, es jurisprudencia consolidada la que afirma que la categorización
del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad
discrecional, sino reglada, resultando obligada su protección cuando
concurren valores merecedores de tal protección.
En fin, para completar la reseña
jurisprudencial, es oportuno recordar aquí las consideraciones que
expusimos en nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06), de
la que extraemos los siguientes párrafos:
“(…) no hay duda de que la
clasificación del terreno como suelo no urbanizable tiene carácter
reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo
9.1ª de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos “que deban
incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de
protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes
de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus
valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos,
ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el
planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o
servidumbres para la protección del dominio público”). Pero, aun no
concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección,
también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no
urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar
aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos,
ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2ª
de la Ley 6/1998 , primer inciso). En este segundo caso la consideración
de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática
derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen especial
de protección -supuesto del artículo 9.1ª – sino que requerirá una
ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que
inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la
clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino
reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será
preceptivo asignar al terreno tal clasificación”” (FJ 5).
“Este es, justamente, el caso de los
terrenos litigiosos, pues su inclusión en la Red Natura 2000, impone su
protección y la preservación del proceso de desarrollo urbano, inclusión
en esa Red sobre cuya impugnación indirecta la Sala de instancia no se
pronunció por las razones ya conocidas y en las que no podemos entrar al
no haber sido admitido el primer motivo del recurso” (FJ 6).
“Además, desde la perspectiva del
carácter reglado de la clasificación del suelo urbano, tampoco los
terrenos podían tener tal clasificación.
La concurrencia de los valores señalados
imponen la preservación de los terrenos del proceso de urbanización y
vetan su clasificación urbana que, por lo demás, nunca han tenido los
terrenos, pues, atendiendo a su clasificación formal, en el planeamiento
anterior, las Normas Subsidiarias preexistentes clasificaban el suelo
como apto para urbanizar, sin que fuera aprobado el planeamiento de
desarrollo.
Desde el punto de vista de la dotación
de servicios o consolidación por la edificación, los terreno tampoco
disponen de las requisitos necesarios para su preceptiva clasificación
urbana, pues del dictamen pericial no se deduce que los terrenos estén
dotados de la totalidad de las redes de urbanización precisas para su
clasificación urbana ya que simplemente señala que tales características
posibilitaban, según dice, su clasificación como suelo urbano no
consolidado, que era la previsión inicialmente prevista en el PGOM, sin
que en el dictamen se contenga más información acerca de las
características de las diferentes redes, su localización, su
dimensionamiento a efectos de determinar su adecuación y suficiencia
para atender a las construcciones permitidas por el planeamiento, ni, en
fin, acerca de la imbricación de los terrenos en la malla urbana;
destacando, por el contrario, al describir la zona que “se trata de un
conjunto de construcciones, en su mayoría viviendas unifamiliares,
surgidas al margen del planeamiento urbanístico”, como es el caso de las
viviendas construidas en los terrenos litigiosos, que lo fueron sin
licencia.
La falta de acreditación de conjunto de estos requisitos imposibilitaba su clasificación urbana.
Por otra parte, la proximidad con el
suelo urbano, 15 ó 20 metros, según dice la parte recurrente, no es
tampoco motivo para determinar tal clasificación. Esta Sala ha declarado
que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente –cual si de una
mancha de aceite se tratara– mediante el simple juego de la colindancia
de los terrenos con zonas urbanizadas (entre otras, SSTS de 12 de
noviembre de 1999 , 14 de diciembre de 2001 y 21 de julio de 2010 ).
Finalmente, tampoco puede prosperar el
argumento de limitar la clasificación de suelo urbano a los edificios
construidos, pues, con arreglo al expediente administrativo, tales
edificaciones se construyeron sin licencia, se continuaron las obras
desobedeciendo las órdenes municipales de paralización, y, finalmente,
la Administración autonómica declaró la imposibilidad de su legalización
y ordenó su demolición” (FJ 7).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés
para la clasificación del suelo rústico o no urbanizable, ya que,
reiterando jurisprudencia anterior, el Tribunal Supremo afirma el
carácter reglado de la clasificación como suelo rústico o no urbanizable
cuando deba ser objeto de especial protección, por reunir valores
merecedores de una especial protección, según la legislación sectorial o
el propio planeamiento urbanístico. La clasificación como suelo no
urbanizable es reglada tanto si es una consecuencia directa y automática
derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen de
especial protección como si, pese a no serlo, concurren valores
paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales,
culturales… a salvaguardar. En este contexto, el Tribunal considera que
la inclusión de terrenos en la Red Natura 2000, impone su protección y
su preservación del proceso de desarrollo urbano, por lo que se
justifica su clasificación como suelo no urbanizable.
De este modo, los instrumentos
urbanísticos y más concretamente la clasificación del suelo no
urbanizable y la consiguiente preservación de terrenos frente al
desarrollo urbano, se erigen como importantes mecanismos para la
protección del medio ambiente, toda vez que a través del modelo
territorial elegido por los instrumentos planificadores y la
clasificación del suelo no urbanizable pueden alcanzarse importantes
objetivos de protección ambiental.
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